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各国多举措解决幼儿早期教育问题

来源:摘自《中国教育报》2019年6月21日    

日本多措并举解决“入托难”

在日本,保育一词最早出现于1877年的东京女子师范学校附属幼儿园规则中——对园中的小龄儿童进行悉心看护、每月收取25日元的保育费用。如今,经过100多年的历史变迁,保育概念逐步完善并稳定下来。根据日本2012年的《修订版儿童福利法》,保育融合了看护及教育的双重内涵,适用于0—5岁儿童。但以3岁为节点,3岁前儿童的保育主要依据厚生劳动省的《保育所保育方针》开展;3岁后儿童的教育隶属于学校教育、主要依据文部科学省的《幼儿园指导要领》开展。

近年来,日本少子高龄化的急速进展需要日本加速提升生育率,经济发展的步履维艰也更需要以往多回归家庭的日本女性重返职场。但另一方面,作为先决条件的0—3岁托幼保育体系却存在弊端,所滋生的入托难、保育工作者数量不足、保育质量亟待提升等问题严重阻碍了日本女性的生育愿望与回归社会之心。因此,日本政府近年来出台了一系列鼓励政策,以解决入托难等问题。

提高保育员薪资

从日本全国来看,入托难问题的应对策略首先聚焦保育员的薪资提升。根据日本政府2015年实施的薪资结构基本调查,日本保育员年薪为323.3万日元(约20.9万元人民币),远低于日本各行各业489.2万日元(约31.7万元人民币)的平均年薪水平。日本厚生劳动省2014年一项关于保育员的调查显示,在不想当保育员的原因中,有47.5%的人选择了工资过低

20166月,日本内阁会议通过的《一亿总活跃计划》中指出,将保育员月薪提升2%(约6000日元、389.4元人民币),同时具备丰富技能或经验的保育员的月薪最高增加4万日元(约2596元人民币)。

构建多元化托幼保育机构

日本政府2015年出台的《儿童及育儿援助新制度》规定,将融合了保育所和幼儿园职能的认定儿童园升级为有国家法律保障及财政支持的正规保育机构,同时,援助地方政府设置作为公立保育所辅助机构的新型保育设施。这种新型的当地保育场所是比保育所(原则上20人以上)接收儿童数量更少的、聚焦0—2岁儿童的保育机构。这类场所可提供自清晨至傍晚的保育服务时间,也可根据各所情况延长服务时间。它的出现主要是照顾双职工或无法在家照顾孩子的家庭。

这种类型的保育场所主要有四种类型:家庭型保育(保育妈妈),在家庭氛围内为少数儿童(定编为5人以下)提供细微保育服务;小规模保育,定编为6—19人,在近乎家庭的氛围内提供细微的保育服务;一定场所内的保育,在企业、公司内部设置的面向从业人员和当地儿童的保育服务;入户保育,针对因残障疾病等需要个别护理或因当地缺乏相应机构的儿童,提供入户一对一的保育服务。在日本的大都市或中小城市的核心地带,因地价高昂很难建设符合国家规定标准的公立保育所(定编为20人以上),因此上述这些仅凭一个小房间就可运营的小规模保育机构就成为消除待机儿童的灵活措施。

2016年起,日本地方政府开始与当地企业建立合作,构建设置于大型商场等的企业主导型保育所。这类型保育所由国家引导实施,被列为消除待机儿童对策中的重要一环。国家会针对企业主导型保育所进行设施配备、运营费用方面的补助支援,支援额度高达3/4。国家认定的公立保育所要求所内全体职工均具备国家认可的保育员资格,但企业主导的保育所则只需具备半数的保育资格人员就可以依法开办运营。此外,创设以国家为主体推进的兼顾工作、育儿的援助事业,针对加班、夜班等家庭提供可廉价获得的保育人员进户的援助服务。

吸引保育人才回归保育行业

近年来,因日本社会中待机儿童问题的激化引发了不少社会风波,使得日本政府迫切推进的0—3岁保育体系完善对策更加聚焦保育学位的供给量。并且,作为短期对策,日本允许公立保育所扩招儿童,但也因此会增加保育员的负担。

保育质量很大程度上取决于保育员的专业水准。如今,日本保育员开始非定编化,短期人员也在增加。如此一来,新职的保育员很难有机会同老一辈经验丰富的保育员一同工作,由此会阻碍新人保育员的成长,保育员技能的下降会导致保育质量降低,并且这种影响是长期的。而且,保育员的高离职率也在影响保育质量。因此,日本政府近年来正在推进的确保保育员集中对策,尝试鼓励那些已具备保育员资格却并未从事保育工作的人才返回保育行业,但在此之前必须先改善保育员的薪资待遇、工作环境等。

为此,日本学者仁科爱里通过对日本保育员的访谈,围绕保育员待遇提升的有效措施提出具体建议:提升保育员工资水平;改善保育所运营机制,应由自上而下的管制模式转变为民主参与模式,进而提升保育员的专业性;扩增保育员配置基数;引入基于能力的人事考评制度,确保保育员长期在职;为保育员群体中的正式员工设定一定的资格标准;每个保育所均应配备2名以上的男性保育员。

美国对幼儿早期教育进行战略性投资

高质量的早期教育是为儿童、社区、国家所做的最好投资——这是美国联邦政府和各州政府的共识。因此,为所有儿童提供高质量的早期教育已经成为美国教育中一个持续推进的优先政策。发展早期教育是为数不多的受到美国民主党与共和党共同支持的政策。

早在20世纪30年代,美国就提出了06岁儿童整体教育计划。1965年,美国开始实施开端计划(Head Start Project),这是迄今为止美国联邦政府实施的规模最大的儿童早期发展项目。该计划主要关注贫困家庭儿童的教育、医疗与身体健康发展,为儿童及其家庭提供保健服务,旨在通过关注儿童的早期发展来扩大弱势群体受教育的机会,以消除贫困,缩小与中产阶级儿童的差距。

美国联邦政府对于早期教育的重视基于对幼儿早期成长发展阶段的深入研究和早期教育对于个体和社会的经济学意义与社会补偿功能的充分认识。一方面,20世纪90年代以来的脑科学研究证明,婴幼儿期是人成长发育过程中非常关键的阶段,早期教育对于儿童智力因素和非智力因素的发展具有非常重要的意义。比如儿童健康的社交、健全的心理情绪和健壮的身体发展以及儿童早期生活中的一些技能培养,如毅力、适应力和自我调节能力等,对其未来人生的成功十分有益。另一方面,大量的成本分析研究证明,投资早期教育的经济回报率可高达17%18%。美国著名的经济学家、诺贝尔奖获得者赫克曼曾呼吁,必须对幼儿教育进行战略性投资。

为保证早期教育的有效实施,美国相关法案相继出台。1979年,美国国会通过《儿童保育法》,1990年通过《儿童早期教育法》和《儿童保育和发展固定拨款法》;1998年底,美国联邦政府又提交了《1999年法案:向所有儿童提供优质教育》;2002年,美国时任总统布什正式签署了《不让一个孩子掉队法案》;2015年,美国时任总统奥巴马签署了《每个学生成功法案》。根据这些法律法规,美国联邦政府不断增加对早期教育的投入,保证了早期教育的健康发展。

近年来,美国联邦政府颁布和实施了一系列极为重要的早期教育政策,并提供大量资金保障。主要措施包括,实施“力争上游—早期学习挑战计划”,提升保教机构准入门槛和质量标准;实施“儿童保育与发展”基金项目,提升04岁早期教育项目的质量;扩大对开端项目的经费投入;提高开端项目的质量;创新开端项目服务形式,将“早期开端计划”与“开端计划”合并,为孕妇、05岁婴幼儿提供无间隙的、系统性保育教育服务;加强对儿童家长的援助和支持。

其中,“05岁计划”承诺每年为儿童早期教育投入100亿美元。该计划由美国教育部和美国卫生与公众服务部共同开展,落实目标的主要路径包括,促进发育和行为的普遍筛查,确保儿童在语言、社会或运动发展等方面取得应有的进展;尽早确定可能面临的挑战,即通过定期的筛查,家庭、教师和其他专业人员可以确保幼儿尽早得到他们需要的服务和支持,帮助其成长;加强发展支持,强调家庭是孩子的第一位也是最重要的老师,并通过专家推荐的工具和提供的指导帮助家庭支持孩子的成长发展。

“早期教育普及计划”是奥巴马政府在2013年提出的一项早期教育计划,即在10年内,联邦政府拿出大约1000亿美元,与各州建立紧密的成本分担合作伙伴关系,州政府提供对等的资金,共同提高早期教育质量、扩大教育规模。

“早期学习指南”是美国联邦教育部2016年根据《每个学生成功法案》出台的针对从出生到小学三年级儿童的学习指南,旨在确保08岁儿童能够在学校和生活中成功。这是美国联邦教育部首次根据美国新教育法案采取的儿童学习支持措施,具体包括扩大高质量早期教育的获得机会;鼓励幼儿加入早期学习计划中;支持早期教育工作者。

英国高质量免费保育“偏爱”困难家庭

调查数据显示,英国95%接受公共资助保育服务的2岁儿童所在的托幼机构被英国教育标准局评定为“良好”或“杰出”等级,其中在“杰出”等级托幼机构接受服务的儿童占23%,在“良好”等级托幼机构接受服务的儿童占72%

英国政府在扩大免费保育受惠面的同时,着重强调高质量的免费保育。有证据表明,高质量的保育服务对儿童,特别是对困难家庭的儿童,会产生更大的发展红利,带来更好的发展成果。

严格筛选高质量的保育机构

近年来,英格兰公共资助的早期教育与保育服务不断扩大,对2岁儿童的吸纳率一直在增长,从2015年的58%提高到2018年的72%20181月,英格兰有72%具备资格的2岁儿童可以享受公共资助的早期教育与保育服务,比2017年的71%上升了1个百分点。目前,并非所有2岁儿童都有资格享受公共资助的早期教育与保育服务,除非他们的父母符合一定的国家福利资助标准。

英国教育部官方统计显示,20171月,96%4岁儿童、93%具备资格的3岁儿童以及71%具备资格的2岁儿童享受了公共资助的保育服务。自20149月起,英国政府将每周15小时、每年不少于38周的免费早期教育与保育服务扩大到具备一定资格的2岁儿童。2岁儿童在公立托幼机构接受这项服务的比例尽管起步于非常低的水平,但呈现逐年增长的趋势,从2014年的3%提高到2018年的13%。相应地,2岁儿童在私立及其他托幼机构(包括保育员)接受这项服务的比例逐年下降,从2014年的97%下降到2018年的87%

英国为2岁儿童提供托幼服务的机构(包括保育员)总量从2014年的14240个增加到2018年的22730个。保育员、私立及其他性质日托机构(Day Nursery)的数量均出现大幅度增长。其中,保育员数量从2014年的780人增至2018年的4230人。私立及其他性质日托机构的数量从2014年的6370个增至2018年的9130个。

根据英国教育标准局的数据,截止到20171231日,从早期服务登记注册的数量看,保育员占绝大多数;从提供的儿童保育学位数量看,非家庭场所提供的儿童保育学位占绝大多数。英国的保育员可以照顾一名或多名没有亲属关系的孩子。一名保育员可以同其他保育员或助手在家庭场所提供服务。如果照顾8岁以下儿童,保育员必须在教育标准局登记注册。保育员与居家保姆不同的是,保姆通常在雇主家里照顾孩子,登记注册属于自愿行为。

英国政府从经费拨付的角度确保免费保育学位的质量,只有英国教育标准局评定为“良好”或“杰出”等级的机构,才有资格申请提供免费保育学位,并获得政府资助。保育员若想提供免费保育学位并获得政府资助,必须在英国教育标准局注册而且其评定结果为“合格有效”。如果有些免费保育学位提供者被英国教育标准局评定为“不合格”或保育员的服务被评定为“无效”时,地方政府将会尽快采取切实可行的措施,启用替代方案并收回政府拨款。

注重早期教育与保育服务的灵活性

儿童保育和早期服务机构的支出成本中,人工成本一直占绝大部分,一般在70%80%之间。英国政府提供的公共资助并不包括餐费、其他消耗品、额外工时或额外服务的费用,所以英国的早期教育与保育机构可以对餐点和零食收取费用,还可以对尿布或防晒霜等消耗品以及旅行和专科医生等服务收费。早期教育与保育机构收取的任何额外费用必须完全透明,包括餐费、零食、额外时长、其他额外服务等。英国政府不允许早期教育与保育机构向家长收取注册费以及其他名目的追加或补充费用。

英国非常注重早期教育与保育服务的灵活性,在相关文件或指导意见中经常把“灵活性”单列出来以示其重要。为了确保满足家长需求,地方政府广泛征求家长意见,邀请他们参与需求评估。当然,最大限度的灵活服务并不是没有任何限制,除了满足家长需求,还要考虑孩子的需求以及服务的稳定性。所以,灵活性受限于以下原则:每次服务时长不超过10小时;服务没有最短时长要求;不能早于6点或晚于20点。特别需要指出的是,免费保育服务不受学校作息时间的限制,周末同样可以提供服务。

为更多儿童提供免费保育服务

20186月,英国教育部发布《早期教育与儿童保育地方指南2018》,指导地方政府依照《2016儿童保育法案》和《儿童保育法案2006》中的部分条款履行应尽的职责。该指南关注的核心关键词是“免费”,或者是免费学位,或者是免费时段。该指南适用于3种情况——最困难家庭的2岁儿童可获得每周15小时的免费保育;34岁儿童可获得每周15小时的免费保育(普遍权利);工薪家庭34岁儿童可获得每周30小时的免费保育(扩大权利)。地方政府需依照法律规定,确保为符合条件的每一名2岁儿童提供的免费保育服务为每年570小时、全年不少于38周、不超过52周。

英国《儿童保育法案2006》规定,儿童保育提供方在教育标准局可以选择早期服务和儿童保育两种方式进行登记注册。如果登记注册的是早期服务,那么服务对象是05岁儿童,属于强制性登记注册行为,而且必须符合早期服务的要求,并接受教育标准局4年一周期的监管。

1998年开始,英格兰所有4岁儿童有权获得地方政府提供的教育与保育学位。到2014年,接受早期教育与保育服务的权利进一步扩大到3岁儿童。20109月,所有34岁儿童有权享有一年570小时的早期教育与保育服务,而且一年不少于38周。从20139月开始,每年38周、每周15小时的享有公共财政资助的早期教育与保育服务扩大到具备一定资格的2岁儿童,包括父母享受指定福利政策的2岁儿童家庭以及由地方政府代管的儿童。从20149月开始,2岁儿童接受免费保育服务的权利进一步扩大到低收入家庭,特殊教育需求儿童(Special Educational Needs)或纳入教育、健康和护理计划的儿童,领取伤残生活补贴的儿童,因被收养或者特别监护等原因不再由地方政府代管的儿童。